Finansinių korekcijų taikymas Europinės paramos atvejais: ar visada yra tik vienintelis kelias?

2017 - 09 - 13
Straipsnio autorius: Dr. Deividas Soloveičik

Tiek pasibaigus ES lėšomis finansuojamų projektų atitinkamam periodui, tiek ir įgyvendinant projektus yra stebima, kaip pasiekiami paraiškose ir vėliau finansavimo sutartyse nustatyti siekiami įgyvendinti rodikliai ir rezultatai. Nemažai ES paramos gavėjų numatytų privalomai pasiekti rezultatų neįgyvendina, dėl ko ES paramą administruojančios institucijos pradeda pažeidimų tyrimą ir atitinkamai taiko finansines korekcijas, įpareigodamos projektų gavėjus grąžinti nuo 5% iki 20% skirtos pinigų sumos. Todėl su šiomis situacijomis susiduriantiems paramos gavėjams yra aktualūs tokie klausimai: pirma, ar reikia imtis kokių nors priemonių, jeigu finansavimo administravimo sutarties įgyvendinimo metu matyti, kad joje nurodyti privalomi rezultatai nebus pasiekti. Antra, kokių priemonių imtis, jeigu tokios aplinkybės paaiškėja jau įgyvendinus projektą.

Teisės aktuose yra įtvirtinti pagrindiniai projektui skirto finansavimo mažinimo (nemažinimo) ir (arba) dalies išmokėtų finansavimo lėšų grąžinimo (negrąžinimo) principai, (1) keičiant sutartis dėl jose nustatytų rodiklių reikšmių mažinimo projekto veiklų įgyvendinimo metu ir (arba) (2) nustatant pažeidimus dėl minėtų reikšmių nepasiekimo projekto veiklų įgyvendinimo pabaigoje ir (arba) projekto tęstinumo laikotarpiu. Tai reiškia, kad finansavimo sutartyje įtvirtintų rodiklių pasiekimas (galimas nepasiekimas) gali būti vertinamas tiek projekto įgyvendinimo metu, tiek jau įgyvendinus projektą ar pasibaigus projekto tęstinumo laikotarpiui. Priklausomai nuo to, kuriuo etapu yra vertinamas projekto rodiklių pasiekimas  (galimas nepasiekimas), skiriasi įgyvendinančios institucijos galimi veiksmai ir sprendimai.

Sutarties keitimas dėl joje nustatytos rodiklio reikšmės mažinimo projekto įgyvendinimo metu

Projekto įgyvendinimo metu gali būti nustatyta rizika, jog projektas gali nepasiekti sutartyje nustatytos rodiklio reikšmės. Tokią riziką privalo stebėti tiek įgyvendinančioji institucija, atlikdama teisės aktuose nustatytas projekto administravimo funkcijas, tiek pats projekto vykdytojas. Jei vykdytojas pats mato, kad nepasieks sutartyje nustatytos rodiklio reikšmės, jis turi nedelsdamas, t. y. nelaukdamas galutinio mokėjimo prašymo ar atitinkamos ataskaitos po projekto užbaigimo pateikimo, apie tai informuoti įgyvendinančiąją instituciją.

Projekto įgyvendinimo metu įgyvendinančiai institucijai nustačius, jog projektas gali nepasiekti sutartyje nustatytos rodiklio reikšmės ar projekto vykdytojui informavus įgyvendinančiąją instituciją, jog nepasieks minimos reikšmės ir su prašymu kreipusis į įgyvendinančią instituciją, gali būti inicijuojama projekto finansavimo sutarties keitimo procedūra.

Įgyvendinančioji institucija, priimdama sprendimą dėl sutarties keitimo, privalo atsižvelgti į tai, ar dar neįgyvendinus projekto veiklų projekto sutartyje nustatyto siekiamo rezultato reikšmė mažinama dėl mažesnės projekto veiklos (-ų) apimties (-čių) arba dėl veiksnių, kurių įtakos projekto vykdytojas negali sumažinti. Tokiu atveju projekto sutartis gali būti keičiama. Projekto sutartis nėra keičiama, jei dar neįgyvendinus projekto veiklų siekiamo rezultato reikšmė mažinama dėl veiksnių, kurių įtaką projekto vykdytojas dar gali sumažinti, arba dar nėra galimybės nustatyti, kad įgyvendinus visas projekto veiklas nebus pasiekta projekto sutartyje nustatyta rodiklio reikšmė. Vertindama rodiklių reikšmės mažinimą, įgyvendinančioji institucija turi įvertinti jų įtaką projektui skirtų finansavimo lėšų dydžiui. Nustačiusi, kad projektui turi būti skirta mažiau projekto finansavimo lėšų, nei numatyta projekto sutartyje, įgyvendinančioji institucija gali tai įtraukti į projekto sutarties keitimo sąlygas arba atlikti vienašalį projekto sutarties keitimą.

Taigi, kaip matyti, keičiant projekto finansavimo sutartį dėl siekiamo rezultato reikšmės mažinimo, būtina įvertinti to priežastį, t.y. nustatyti, ar minimi rodikliai mažinami dėl mažesnės projektų veiklos apimties, ar dėl kitų veiksnių, kurių įtakos projekto vykdytojas negali sumažinti, bei įvertinti tokio stebėsenos rodiklių reikšmės mažinimo įtaką projektui skirtam finansavimui. Suprantama, kiekvienas konkretus atvejis individualus savo faktinėmis aplinkybėmis, kas reiškia, jog visada reikia nuodugniai įvertinti aplinkybes ir atsakyti į klausimą, ar nėra galimybių neprarandant ES visos finansuojamos sumos sumažinti siekiamą rezultatą.

Sutarties keitimas dėl joje nustatytos rodiklio reikšmės mažinimo dar neįgyvendinus visų projekto veiklų ir neatėjus rodiklio pasiekimo momentui yra galimas tais atvejais, kai:

1)       Sutartyje nustatytos rodiklio reikšmės sumažėjimas yra susijęs su konkrečios projekto veiklos vykdymo apimties sumažėjimu. Pavyzdžiui, sutartyje buvo numatyta parengti ir išleisti 10.000 tam tikros disciplinos vadovėlių, tačiau dėl pagrįstų priežasčių (pavyzdžiui, dėl bendrojo lavinimo mokyklų tinklo optimizavimo) sumažinus minėtų vadovėlių leidybos veiklos apimtis, iki projekto veiklų įgyvendinimo pabaigos numatoma išleisti tik 5.000 tokių vadovėlių. Tokiu atveju, keičiant sutartį ir vertinant projektui skirto finansavimo dydžio pagrįstumą, turi būti vadovaujamasi šiais principais:

Pirma, jei projekto vykdytojas pagrindžia projektui skirto finansavimo dydį, atsižvelgiant į rodiklio reikšmę, sumažėjusią dėl konkrečios projekto veiklos vykdymo apimties sumažėjimo, tai projektui skirtas finansavimas neturi būti mažinamas, keičiant sutartį dėl joje nustatytos rodiklio reikšmės mažinimo dar neįgyvendinus visų projekto veiklų. Mažesnė veiklų apimtis ir todėl pasiekta mažesnė nei sutartyje nustatyta rodiklio reikšmė gali būti grindžiama padidėjusiais kaštais, kuriuos sąlygojo projekto veiklų įgyvendinimo sąlygų pasikeitimas lyginant su projekto veiklų planavimo metu (rengiant paraišką dėl projekto finansavimo) nustatytomis sąlygomis (pavyzdžiui, pabrangimas po viešojo pirkimo arba darbų, paslaugų ar prekių kainos ar įkainių perskaičiavimo pagal bendrą kainų lygio kitimą). Tačiau tokie atvejai turi būti projekto vykdytojo tinkamai pagrįsti (tuo pačiu pagrindžiant ir projekto tikslų pasiekimą) ir įgyvendinančiosios institucijos įvertinti. Pavyzdžiui, sutartyje buvo numatyta suremontuoti 30 m2 tam tikrų patalpų ploto, tam numatant X EUR finansavimą. Tačiau projekto veiklų įgyvendinimo metu atliekant viešojo pirkimo procedūras paaiškėjo, kad norint suremontuoti 30 m2 reikia skirti X+Y EUR sumą, o už X EUR sumą galima suremontuoti mažesnį, t.y. 25 m2, patalpų plotą, tačiau jis būtų labiau (nei planuota paraiškos dėl projekto finansavimo rengimo metu) pritaikytas specialiųjų poreikių asmenims ir pan. Taigi tokiu atveju, jei projekto vykdytojas įrodo, kad paraiškos rengimo metu rinkos kainos buvo įvertintos netiksliai, tokiu būdu pagrįsdamas projektui skirto finansavimo dydį, bei užtikrina, kad bus pasiekti projekto tikslai net ir sumažinus nustatytą rodiklio reikšmę, tai mažinant šią reikšmę, projektui skirtas finansavimas gali būti nemažinamas.

Antra, projekto vykdytojui nepagrindus projektui skirto finansavimo dydžio atsižvelgiant į sumažėjusią rodiklio reikšmę, projektui skirto finansavimo dydis gali būti mažinamas arba proporcingai pagal sumažėjusią projekto veiklos apimtį, kadangi šiuo atveju sutartyje nustatytos rodiklio reikšmės sumažėjimas yra susijęs su konkrečios projekto veiklos vykdymo apimties sumažėjimu, arba tik už nepagrįstą projektui skirto finansavimo dalį, kadangi sumažėjusiai rodiklio reikšmei pasiekti gali reikėti mažiau lėšų nei buvo nustatyta sutarties biudžete, tačiau daugiau negu tuo atveju, kai projektui skirto finansavimo dydis būtų mažinamas proporcingai pagal sumažėjusią projekto veiklos apimtį. Proporcingo lėšų mažinimo pavyzdys: sutartyje buvo numatyta išleisti 10.000 tam tikros disciplinos vadovėlių, tačiau dėl atitinkamos veiklos apimties pasikeitimo iki projekto veiklų įgyvendinimo pabaigos numatoma išleisti tik 7.000 tokių vadovėlių. Tokiu atveju įgyvendinančioji institucija turėtų siūlyti sumažinti projektui skirtą finansavimą ir (arba) pareikalauti iš projekto vykdytojo grąžinti dalį išmokėtų finansavimo lėšų tokia apimtimi, kokia buvo skirta/išmokėta 3.000 vadovėlių leidybai. Finansavimo mažinimo už nepagrįstą finansavimo dalį pavyzdys: sutartyje buvo numatyta išleisti 10.000 tam tikros disciplinos vadovėlių, šiai veiklai įgyvendinti skiriant 100.000 EUR. Tačiau dėl atitinkamos veiklos apimties pasikeitimo iki projekto veiklų įgyvendinimo pabaigos numatoma išleisti tik 7.000 tokių vadovėlių. Mažinant projektui skirto finansavimo dydį proporcingai pagal sumažėjusią projekto veiklos apimtį, lėšas reikėtų mažinti nuo 100.000 EUR iki 70.000 EUR, tačiau dėl padidėjusių kaštų ar kitų tinkamai pagrįstų priežasčių įgyvendinančioji institucija gali siūlyti ministerijai ir (ar) kitai valstybės institucijai sumažinti projektui skirtą finansavimą ir (arba) pareikalauti iš projekto vykdytojo grąžinti dalį išmokėtų finansavimo lėšų tokia apimtimi, kokia yra tinkamai pagrįsta ir reikalinga 7.000 vadovėlių leidybai. Pavyzdžiui, projektui skirtas finansavimas gali būti mažinamas ne iki 70.000 EUR, bet tik iki 85.000 EUR, jei projekto vykdytojas pagrindžia, kad 7.000 vadovėlių leidybai reikia ne 70.000 EUR, o 85.000 EUR dėl išlaidų padidėjimo po viešųjų pirkimo procedūros atlikimo ir pan.

2)       Sutartyje nustatytos rodiklio reikšmės sumažėjimas yra nulemtas veiksnių, kurių įtakos projekto vykdytojas negali sumažinti. Šiuo atveju, įgyvendinančioji institucija, priimdama sprendimą dėl projekto sutarties keitimo, turi įsitikinti, kad nėra ir nebus galimybių pasiekti sutartyje nustatytos rodiklio reikšmės, kadangi projekto vykdytojas projekto veiklų įgyvendinimo metu negalėjo ir negalės imtis veiksmų užtikrinti šios reikšmės pasiekimą, nes jos sumažėjimas yra sąlygotas veiksnių, kurie nepriklauso nuo projekto vykdytojo veiklos ir nebuvo žinomi sutarties pasirašymo metu. Jei projekto vykdytojas pateikia pagrįstus paaiškinimus dėl sutartyje nustatytos rodiklio reikšmės sumažėjimo, kuris nėra susijęs su konkrečios projekto veiklos vykdymo apimties sumažėjimu, tačiau yra sąlygotas veiksnių, kurių įtakos projekto vykdytojas negali sumažinti, tuomet projektui skirtas finansavimas neturi būti mažinamas. Pavyzdžiui, sutartyje buvo numatyta įdarbinti 80 proc. neįgaliųjų, dalyvavusių projekto veiklose, tačiau dėl ekonominės krizės ženkliai padidėjus nedarbo lygiui, tapo akivaizdu, kad įdarbinti sutartyje numatytą dalį neįgaliųjų bus neįmanoma. Tokiu atveju projektui skirtas finansavimas neturi būti mažinamas, tuo labiau, kad visas projekto veiklas projekto vykdytojas numato įgyvendinti tokia pačia apimtimi, t. y. nemažindamas jų apimties.

Remiantis tuo, kas nurodyta, matyti, jog visais atvejais, projekto įgyvendinimo metu, vertinant projekto sutartyje nustatytos stebėsenos rodiklio reikšmės sumažėjimo priežastis, projekto vykdytojas turi pateikti pagrįstus paaiškinimus dėl rodiklio reikšmės mažinimo, kad įgyvendinančioji institucija galėtų įsitikinti, kad nėra ir nebus galimybių pasiekti sutartyje nustatytos rodiklio reikšmės, kadangi, tuo atveju, kai sutartyje nustatytos rodiklio reikšmės sumažėjimas nėra susijęs su konkrečios projekto veiklos vykdymo apimties sumažėjimu, bet yra sąlygojamas veiksnių, kurių įtaką sutartyje nustatytos rodiklio reikšmės sumažėjimui projekto vykdytojas dar gali sumažinti ir (arba) dar neįgyvendinus visų projekto veiklų ir (arba) neatėjus rodiklio pasiekimo momentui dar nėra galimybės įsitikinti, kad įgyvendinus visas projekto veiklas ir (arba) atėjus rodiklio pasiekimo momentui nebus pasiekta sutartyje nustatyta rodiklio reikšmė, projekto sutartis negali būti keičiama. Analogiškai projekto vykdytojas turi pateikti pagrįstus paaiškinimus ir įrodymus dėl projekto įgyvendinimui reikalingo finansavimo, nepriklausomai nuo stebėsenos rodiklių reikšmės mažinimo, kuris savaime nelemia ir projekto finansavimo mažinimo.

Pažeidimo tyrimas (nustatymas) ir finansinių korekcijų taikymas / netaikymas, įgyvendinus projektą

Už projekto sutartyje nustatytų stebėsenos rodiklių pasiekimą projekto vykdytojas atsiskaito teikdamas mokėjimo prašymus ir (arba) ataskaitas po projekto finansavimo pabaigos. Nustačius faktą, jog, įgyvendinus projektą, nebuvo pasiektos projekto sutartyje numatytos stebėsenos rodiklių reikšmės, įgyvendinančioji institucija, įvertinusi rodiklių nepasiekimo priežastis, inicijuoja pažeidimo tyrimą ir jį nustatyti arba nenustatyti. Įtariamo pažeidimo tyrimas neturi būti atliekamas tuo atveju, jei sutartyje nustatytos rodiklio reikšmės nepasiekimas nėra sąlygotas konkrečios projekto veiklos apimties sumažėjimo, bet yra sąlygotas veiksnių, kurie nepriklauso nuo projekto vykdytojo veiklos. Pradėjus pažeidimo tyrimą, pažeidimas yra nustatomas šiais atvejais:

1)     jeigu projekto finansavimo ir administravimo sutartyje nustatytos rodiklio reikšmės nepasiekimas yra susijęs su konkrečios projekto veiklos vykdymo apimties sumažėjimu ir projekto vykdytojas nepateikia pagrįstų paaiškinimų dėl rodiklių reikšmių nepasiekimo ir (arba) nepagrindžia projektui skirto finansavimo dydžio atsižvelgiant į nepasiektas rodiklių reikšmes. Pavyzdžiui, sutartyje buvo nustatytas rezultato rodiklis, pagal kurį buvo suplanuota prijungti 80 proc. regiono gyventojų prie naujai nutiestų vandens tiekimo tinklų, tačiau atsisakius dalies vandens tiekimo tinklų tiesimo, vietoj to daugiau dėmesio skiriant nuotekų tvarkymui, įgyvendinus projekto veiklas prie naujai nutiestų vandens tiekimo tinklų buvo prijungta tik 50 proc. regiono gyventojų.

2)     jeigu rodiklio reikšmės nepasiekimas nėra susijęs su konkrečios projekto veiklos vykdymo apimties sumažėjimu, bet yra sąlygotas veiksnių, kurių įtaką projekto finansavimo ir administravimo sutartyje nustatytos rodiklio reikšmės nepasiekimui projekto vykdytojas galėjo sumažinti. Šiuo atveju pažeidimas gali būti nustatomas tik tais atvejais, kai yra įrodoma, kad projekto vykdytojas galėjo įtakoti sutartyje nustatytos rodiklio reikšmės pasiekimą. Rodiklio reikšmės nepasiekimas gali būti grindžiamas ir netinkamu projekto veiklų įvykdymu, kurį projekto vykdytojas gali įtakoti. Pavyzdžiui, sutartyje buvo suplanuota panaikinti 4 vnt. „juodųjų dėmių“. Tačiau dėl nepakankamai kokybiškų saugaus eismo gerinimo ir aplinkosaugos priemonių įdiegimo arba dėl netinkamo minėtų priemonių įdiegimo darbų, pasibaigus projektui tam tikruose eismo ruožuose buvo panaikintos tik 2 „juodosios dėmės“, o kituose ruožuose avaringumas netgi padidėjo arba tiesiog pasislinko į kitą vietą.

Nustačius pažeidimą, kuris yra susijęs su projekto finansavimo ir administravimo sutartyje nustatytų rodiklių reikšmių nepasiekimu įgyvendinus projekto veiklas, taikomos finansinės korekcijos. Finansinių korekcijų apskaičiavimo tvarka ir dydis priklauso nuo to, kas lėmė rodiklių nepasiekimą:

1)     Jeigu stebėsenos rodiklio reikšmės nepasiekimas yra susijęs su konkrečios projekto veiklos vykdymo apimties sumažėjimu ir projekto vykdytojas nepagrindžia patirtų projekto išlaidų atsižvelgdamas į nepasiektą stebėsenos rodiklio reikšmę, mažinama projektui skirto finansavimo dalis apskaičiuojama proporcingai pagal neįvykdytų projekto veiklų apimtis ir (arba) yra lygi nepagrįstai patirtoms projekto išlaidoms.

2)     Jeigu stebėsenos rodiklio reikšmės nepasiekimas nėra susijęs su konkrečios projekto veiklos vykdymo apimties sumažėjimu, bet yra sąlygotas veiksnių, kurių įtaką stebėsenos rodiklio nepasiekimui projekto vykdytojas galėjo sumažinti, mažinama projektui skirto finansavimo dalis apskaičiuojama taip:

Rodiklio nepasiekimo procentinė dalis (skaičiuojama nuo projekto finansavimo ir administravimo sutartyje nustatytos rodiklio reikšmės)

Finansinės korekcijos dydis (procentinė dalis nuo visos projektui skirtos tinkamų finansuoti išlaidų sumos)

Daugiau kaip 10 proc. ir iki 25 proc. (įskaitytinai)

5 proc.

Daugiau kaip 25 proc. ir iki 40 proc. (įskaitytinai)

10 proc.

Daugiau kaip 40 proc. ir iki 50 proc. (įskaitytinai)

15 proc.

Daugiau kaip 50 proc.

20 proc.

 

Nepaisant to, jog, įgyvendinus projektą, gali būti nepasiektos stebėsenos rodiklių reikšmės, pažeidimas nenustatomas ir projektui skirtas finansavimas negali būti mažinamas, jei yra tenkinama bent viena iš šių sąlygų:

1)     stebėsenos rodiklis nepasiektas dėl konkrečios projekto veiklos įgyvendinimo mažesne apimtimi, tačiau projekto vykdytojas pagrindžia siekiant šio rodiklio patirtas projekto išlaidas. Mažesnė veiklų apimtis ir pasiekta mažesnė nei sutartyje nustatyta rodiklio reikšmė gali būti grindžiama geresne darbų/paslaugų/prekių kokybe ir todėl didesniais kaštais arba su didesniais kaštais/pabrangimu po viešųjų pirkimų procedūros, darbų, paslaugų ar prekių kainos ar įkainių perskaičiavimo pagal bendrą kainų lygio kitimą. Pavyzdžiui, sutartyje buvo numatyta įrengti 30 km pėsčiųjų taką, tam numatant X EUR finansavimą. Tačiau projekto vykdytojas iš naujo įvertinęs atitinkamos veiklos turinį, nustatė, kad už tą pačią lėšų sumą yra tikslingiau nutiesti trumpesnį, 20 km, pėsčiųjų taką, kuris būtų labiau pritaikytas turistų poreikiams, įskaitant neįgaliuosius ir pan. Tokiu atveju projekto vykdytojui pateikus pagrindimą ir įgyvendinančiajai institucijai jį įvertinus kaip pakankamą, pažeidimas neturi būti nustatomas.

2)     projekto veiklos įgyvendintos projekto sutartyje numatyta apimtimi, o stebėsenos rodiklis nepasiektas dėl veiksnių, kurių įtakos stebėsenos rodiklio nepasiekimui projekto vykdytojas negalėjo sumažinti ir projekto vykdytojas kartu su galutiniu mokėjimo prašymu arba ataskaita po projekto finansavimo pabaigos pateikia pagrįstus paaiškinimus, kodėl nepasiekė stebėsenos rodiklio reikšmės (PAFT 265.2. p.).

Visais atvejais turi būti paisoma proporcingumo principo. Į jį privaloma atsižvelgti taikant finansinę korekciją ir tai yra realus pagrindas reikalauti ją mažinti. Todėl tinkama motyvacija ir argumentai dialoge arba teisminiame ginče su administruojančia institucija yra labai svarbūs.

 

Deividas Soloveičik, advokatų kontoros „Cobalt“ partneris, Viešųjų pirkimų praktikos grupės vadovas