Partner Elo Tamm: miljonitrahvid konkurentsiõiguse rikkujatele – selgus hakkab tulema

Artikkel ilmus 21.05.2020 Delfi Ärilehes.

Eestit ootab ees ulatuslik majanduskaristusõiguse reform, mille läbiviimisel tehtud eksimused võivad ettevõtjate tegevuse halvata, kirjutab advokaadibüroo COBALT partner ja vandeadvokaat Elo Tamm.

Juba mõnda aega on ette valmistatud ELi õiguses nõutud halduskaristuste Eesti õigusesse ülevõtmist. Nimelt, Euroopa Liidu konkurentsiõigusest, finantsõigusest ja andmekaitseõigusest tuleneb nõudeid, et riigid peavad tagama ettevõtjatele tõhusate, proportsionaalsete ja hoiatavate (loe: suurte) haldustrahvide tegemise.

Justiitsiministeerium saatis mai alguses ministeeriumide vahelisele kooskõlastusringile haldustrahviõiguse kontseptsiooni. Tegemist on põhimõtteliste lähtealustega, mille alusel kavatsetakse kiirkorras koostada haldustrahviõiguse üldosa ja eriosa eelnõud ning ulatuslikud muudatused konkurentsi-, finants- ja andmekaitse valdkondade ning kohtumenetluse seadustesse. Haldustrahviõiguse kontseptsioon puudutab laiemalt majanduskaristusõigust, käesolevas artiklis on puudutatud konkurentsiõiguse rikkumistega seonduvat.

Haldustrahviõiguse kontseptsioonist nähtub, et kui seni sai konkurentsiõiguse rikkumiste eest (eelkõige kartellid, turgu valitseva seisundi kuritarvitus) karistada sõltuvalt konkreetse rikkumise iseloomust kas kriminaal- või väärteokaristusega, siis nüüd on oodata uusi suuri haldustrahve. Esialgu on ebaselge see, mis ulatuses võiks konkurentsiõiguse rikkumiste menetlemise süsteem lihtsustuda. Kuigi kontseptsioonis seda otsesõnu välja ei ole öeldud, kumab sellest välja ettevalmistajate soov asendada varasemad kriminaalmenetlused ja väärteomenetlused halduskaristusmenetlusega. Kas see ka tegelikult realiseerub, selgub hiljem.

Haldustrahve plaanitakse kehtestada eelkõige juriidilistele isikutele. Kontseptsioonis nähakse füüsiliste isikute karistamist ette vaid erandina. Samas, juriidiliste isikute vastutust soovitakse laiendada ning tulevikus määrata haldustrahve nii otseselt konkurentsiõiguse rikkumise toime pannud juriidilistele isikutele, kuid ka selle emaettevõtjatele või ka lausa õigusjärglastele. ELi konkurentsiõigusest tuleneb nõue, et trahvi peab olema võimalik määrata ettevõtjale, kusjuures konkurentsiõiguses mõistetakse kogu kontserni ühe ettevõtjana.

Konkurentsiamet hakkab ettevõtjaid karistama

Esimesed vihjed on olemas ka halduskaristuste suuruse kohta. Haldustrahve planeeritakse hakata rakendama sellistele EL õiguse rikkumistele, mille puhul EL õiguses nõutav minimaalne trahvimäär ületab Eesti õiguses kehtestatud väärteotrahvi maksimaalse määra, ehk 400 000 EUR. Samas võib eeldada, et trahvide määrad saavad olema märgatavalt kõrgemad – kartellide eest on võimalik juba praegu kriminaalmenetluses juriidilistele isikutele määrata rahaline karistus kuni 10% isiku eelmise aasta käibest (aga mitte rohkem kui 16 miljonit eurot). Riigikogu menetluses on eelnõu, millega finants- ja andmekaitsereeglite rikkumise eest on trahve juba tõstetud 40 miljonini. On ebatõenäoline, et reformi käigus ollakse valmis trahvimäärasid alandama ning see ei pruugi olla ka kooskõlas EL õigusega. Ridade vahelt võib ehk lugeda, et haldustrahve kavatsetakse kehtestada kõigile neile rikkumistele (mh konkurentsiõiguse), mille puhul EL õiguses on öeldud, et trahvid peavad olema tõhusad, proportsionaalsed ja hoiatavad.

Kontseptsioonist võib välja lugeda, et konkurentsiõiguse rikkumiste puhul saab tulevikus valdavaks Konkurentsiameti tegevuseks ettevõtjate karistamine, mitte rikkumiste kõrvaldamise nõudmine. Kuigi üldiselt nähtub kontseptsioonist see, et järelevalveasutuse eesmärk peab olema eelkõige rikkumise ennetamine või tõrjumine ning seega esmane järelevalveasutuse valik peaks olema rikkumist kõrvaldav järelevalvemenetlus, siis konkurentsiõiguse rikkumiste kohta on tehtud erisus. Viidatud on Euroopa Kohtu praktikale, mille kohaselt järelevalveasutus võib konkurentsiõiguse rikkumise eest jätta trahvi määramata vaid erandkorras.

Haldustrahvimenetlus on planeeritud olema väga erinev tänasest järelevalvemenetlusest. Tänases järelevalvemenetluses on ettevõtjal koostöökohustus – ta peab esitama Konkurentsiametile teabenõudes nõutud dokumendid, andma seletusi. Tänase järelevalvemenetluse eesmärgiks on eelkõige rikkumiste kõrvaldamine, mitte karistamine ning negatiivseimaks tagajärjeks on ettekirjutus. Kontseptsiooni järgi on haldustrahviõiguse eesmärgiks aga rikkujaid karistada ning seetõttu tuuakse haldustahvimenetlusse kriminaalmenetlusest pärinevad õigused – menetluse alguses tutvustatakse ettevõtjale tema õigusi, ettevõtjal on õigus keelduda enda või lähedaste süüstamisest, teistkordse karistamise keeld. Kuidas aga kõiki neid karistusõiguslikke garantiisid juriidilisele isikule (ja kogu kontsernile) tagada, see on Heraklese vägitöö mõõtu ülesanne.

Kiirustada ei tohi

Konkurentsiametil jääb trahvide määramiseks rohkem aega. Praegu ei saa turgu valitsevale ettevõtjale väärteo trahvi määrata kui jõustunud otsust (koos kõigi kohtumenetlustega) ei ole tehtud kolme aasta jooksul rikkumise lõppemisest. Nüüd planeeritakse maksukorraldusseadusest pärineva maksusumma määramisele analoogset lahendust, et halduskaristuse otsus loetakse tehtuks aegumistähtaja jooksul, kui selle kättetoimetamist on alustatud enne aegumistähtaja lõppemist. Ehk kui jääb kehtima kolme aastane aegumise tähtaeg, siis piisab, kui halduskaristuse otsus toimetatakse kätte kolme aasta jooksul, edasised kohtuvaidlused enam aegumist ei mõjuta.

Kohtuvaidlused lähevad keerukamaks. Halduskaristusotsusele nähakse ette halduskohtu kontroll. Kui järelevalvemenetluse kohtulik kontroll halduskohtu poolt on piiratud (kontrollitakse vaid kaalutlusreeglitest kinnipidamist), siis halduskaristusmenetluse loomisega nähakse ette täiemahuline halduskohtu kohtulik kontroll kõigi rikkumisega seonduvate faktiliste ja õiguslike (konkurentsiõiguses eelkõige majanduslike) küsimuste osas.

Lahtiseks on praegu jäetud küsimus sellest, mis saab käimasolevatest konkurentsiõiguse rikkumiste menetlustest. Kui uus karistus saab olema kergem kui varasem, siis tuleks varasem menetlus lõpetada. Samas on kontseptsioonist nähtav eelnõu valmistajate soov varasemaid menetlusi kergekäeliselt mitte lõpetada ning plaanitakse üleminekusätteid, mis võimaldaks ka varasemad menetlused lõpule viia.

Oluline on sadulas püsida. Kooskõlastamiseks on saadetud praegu vaid haldustrahviõiguse kontseptsioon, samas selle alusel koostatava seaduse eelnõu jõustumine on kavandatud juba 2021.aasta esimesse kvartalisse. Selline kiirustamine on selgitatav EL õigusest tuleneva rakendamise tähtajaga. Samas, tegemist ei ole ei vähema ega rohkemaga kui konkurentsi-, finants- ja andmekaitseõiguse valdkondade majanduskaristusõiguse reformiga. Muudatused on olulised ja ulatuslikud, eksimused selle reformi elluviimisel võivad tuua äärmuslikke tulemusi. Kui trahvide määramine tehakse liiga lihtsaks, siis võib Konkurentsiameti hoogtöö miljonitrahvide väljakirjutamisel ettevõtjate tegevust halvata, Samas kui regulatsiooni jäävad sisse lüngad, siis võib see Konkurentsiameti kogu järelevalvetöö peatada. Seetõttu – rahu, ainult rahu! Võetagu aega eelnõu ettevalmistamiseks, huvigruppidega konsulteerimiseks ja parimate lahenduste leidmiseks.