Riigihangete valdkonna nõunik Kadri Matteus: erasektor suudaks riigile pakkuda innovaatilisemaid lahendusi probleemide lahendamiseks

Artikkel ilmus 03.09.2019 INFRA2019 konverentsi uudiskirjas. 

PPP (public-private partnership) tehingutest või eestikeeli averustest on avalikus ruumis üsna vähe räägitud. Eesti kontekstis seostuvad sellega eelkõige kahe ärimehe ning endise Tallinna linnapea poolt tehtud tehingud Tallinna koolide renoveerimiseks ja haldamiseks. Küll aga on lähemal vaatlusel tegemist üsna paljuesineva tehinguvormiga, mida võiks rakendada ka riiklike suurprojektide puhul.

Tõsi, Eestis on seni partnerlusprojekte rakendatud pigem väikeste ja keskmise suurusega riigiülesannete täitmiseks. Kogemused mujal maailmas ja Baltikumis on aga tõestanud, et averused on edukas lahendus ka mitmete infrastruktuurirajatiste loomiseks ja haldamiseks.
Avaliku ja erasektori partnerlustehingutest ning neid ümbritsevast õigusruumist rääkis Kadri Matteus, advokaadibüroo COBALT valdkonnanõunik ning riigihankeõiguse tunnustatud ekspert ning esineja.

Kuidas selgitaksite lühidalt, mida PPP kui termin tähendab?

PPP tehingutest ei ole tõesti viimasel ajal palju juttu olnud ja see mõiste on meile tegelikult võõras. Mõni aeg tagasi on see ka ilusti eestindatud “averuseks”. Sisuliselt tähendab see seda, et avalik sektor ja erasektor hakkavad koostöös lahendama mingisugust avalikku ülesannet. See on midagi enamat kui tavaline hankeleping, sest selle asemel, et riik hangiks tavakorras ehitustöid näiteks Tallinn-Tartu maantee renoveerimiseks, toimub PPP raames teatud riski üleminek erasektorile. Tavaliselt on ka selle koostöö pikkus suhteliselt märkimisväärne, näiteks 25 või 30 aastat. Hankija, olgu see siis riik või kohalik omavalitsus, maksab pikaajaliselt ettenähtud skeemi alusel tasu eraettevõtjale, kes on seda projekti finantseerinud.

Me tegelikult eriti ei kasuta averuse sõna seetõttu, et see tegelikult ei erine sellest, mida seadus nimetab ehitustööde kontsessiooniks. Euroopa Liidus on ühtne reeglistik, mille järgi üldiselt selliseid projekte viiakse läbi ehitustööde kontsessioonina.

Milliseid PPP projektide näiteid Eestist leiab?

Meil võib-olla kõige tuntum näide koolide renoveerimise projekt Tallinnas, aga tegelikult kõige hiljutisem projekt on näiteks superministeeriumi hoone ehitus. Riigi Kinnisvara andis konkursi alusel riigile kuuluvale maatükile hoonestusõiguse erasektori arendajale, kes pidi sinna peale ehitama riigi nägemusel olevad hooned ja pärast andma selle hoone riigile rendile. See on Eesti kõige tüüpilisem averuse projekt. Lisaks sellele toimub praegu kontsessiooniprojektina Regionaalhaigla parkimismaja ehitus ning ka Tallinna teine tuntud objekt – Raadiku sotsiaalelamute rajamine. Ka kohalikud omavalitsused on viimasel ajal vabaajahooneid rajanud ehitustööde kontsessioonidega.

Asi, mida tihti ei teadvustata, on see, et erasektoriga koostöös toimub sisuliselt ka kogu Eesti jäätmemajandus. Samamoodi on Utlilitasele delegeeritud kaugkütteteenus Tallinnas – koostöö toimub väga pikaajalise kontsessioonilepingu alusel alates 2001. aastast. Sama skeem toimib ka paljude vee-ettevõtjatega. Osad omavalitsused teevad seda ise, osad annavad erasektorile välja. See on see otsustamise koht, et kas omavalitsused tunnevad, et nad saavad ise teenusepakkumisega hakkama või annavad selle erasektorile välja, kes on võib-olla innovaatilisem, paindlikum ja suudab kiiremini kõik asjad ära teha. Jõhvis on PPP tehinguga ehitatud kohtumaja, Kuressaares politseimaja, nii et tegelikkuses on neid projekte üsna palju. Mida meil tõesti Eestis ei ole tehtud, on infrastruktuuriprojektid: teed, tunnelid, sillad, mis on tegelikult mujal maailmas suhteliselt tavapärane PPP objekt.

Miks peaks riik averusprojekte ellu viima?

Tavaliselt on averusprojekti ette võtmisel majanduslikud põhjused. Nagu ka meedias on palju räägitud, ei taheta riigi võlakoormust suurendada. Ehk kui pikaajalises projektis sisaldub mingi risk, siis läheb see kontsessionäärile üle ja kulud saab kanda kontsessionääri bilanssi. Ehk siis riigile või kohalikule omavalitsusele ei teki näilist võlakoormust.

Samuti, kui kohalik omavalitsus või riik haldab ise mingit avalikku teenust, siis ta peab iga asja ostmiseks riigihanke läbi viima, mis ei ole kõige efektiivsem viis. Seal tuleb kontsessioonitehing appi. Kuna tavaliselt konkureerivad pakkujad odavaima hinna alusel ning kuna see hind on fikseeritud, siis üldiselt hanke võitjal on niikuinii majanduslik surve osta vajalikke teenuseid majanduslikult parimalt pakkujalt, selle paneb turg paika. Seega eraettevõtte igapäevane majandamine on oluliselt efektiivsem võrreldes riigi või kohaliku omavalitsusega. See on suur pluss, miks teha midagi riigi ja erasektori koostöös.

Miks meil Eestis suuremaid infrastruktuuriprojekte PPP raames seni ellu viidud pole?

Majanduslikud kaalutlused, muud midagi. Vähemalt viimase aja arvamuslugude põhjal näib, et kardetakse, et PPP projekt läheb rohkem maksma kui riigi enda finantseering. Ja see ongi tegelikkuses ainus miinuspool. Saaremaa silla osas tehti eelmisel aastal majandusuuring, milles oli välja toodud, et PPP skeem on finantseerimiseks kõige kallim. Seega on averusprojekt suuresti poliitiline otsus. Kui laenu ei saa võtta, siis seda teed või silda ei tule, aga kui arendus ikkagi on vajalik, siis saab kasutada alternatiivi ja minna erasektori koostöö peale, millega võlakoormust ei paisutata. Küsimus taandubki lõpuks sellele, et kas olulisem on see, et PPP tehing on kallis või see, et arendus üleüldse tuleb. Tulebki lihtsalt plusse ja miinuseid kaaluda.

Mis on avaliku ja erasektori koostöötehingute suurimad riskid ettevõtjale?

Peamine risk tavaliselt on nõudlusrisk. Kui projekti tasustamine on ette nähtud puhtalt selle teenuse tarbija poolt. Riik võib küll tagada mingi esialge fikseeritud makse, aga see ei kata kogu projekti kulusid, see on pigem seemneraha. Kui tulu saadakse üksnes kasutajate poolt, siis see tulu sõltub juba puhtalt näiteks maanteemaksu maksjate hulgast. Teine risk on see, kas suudetakse kõiki lepingu nõudeid täita. Kogu 30 aasta jooksul on vaja hallatavat objekti või infrastruktuuri käitada. Selle aja jooksul tekkivaid kulusid on väga raske ette näha. Üldjuhul ei hüvita keegi kontsessionäärile mingisuguseid ettenägematuid kulusid.

Aga millised riskid on riigil?

Ma arvan, et peamine ongi rahaline risk. On võimalik, et aja möödudes riigi või kohaliku omavalitsuse laenuvõimekus paraneb oluliselt ja sama projekti oleks võimalik teha palju parema hinnaga kui kontsessioonitehingu raames. Teiseks, suure tõenäosusega ollakse sama pakkujaga seotud 30 aastaks. Aga kui see pakkuja vahepeal pankrotti läheb mingil põhjusel?

Kas Eestis peaks looma PPP projektide jaoks eraldi õigusraamistiku? Milline on Eesti õiguslik pinnas PPP tehingute jaoks?

Ma arvan, et Eesti kontekstis piisab, kui nimetame PPP projekte ehitustööde kontsessiooniks või teenuste kontsessiooniks. Seetõttu ei näe ma ka tegelikkuses vajadust ega ka reaalset varianti, kuidas täiendavat õiguslikku raamistikku luua. Euroopa Liidu õigus defineerib, mis on ehitustööde kontsessioon ja sätestab sealjuures suhteliselt detailised reeglid, kuidas sellist menetlust tuleb läbi viia. Nende reeglite rikkumisel rikutaks Euroopa Liidu õigust. Küsimus on pigem selles, kuidas koostada lepinguid, mis kontsessioonimenetluse lõpus peaks sõlmitama. Kas seal toimuvad mingid läbirääkimised, mis on finantseerimise skeem, kuidas see tasustamine toimub. Kui näiteks suur hirm on erasektori rikastumine, siis seda saab maandada vastavate lepingupunktide abil, mis annavad näiteks aluse tasustamise mehhanisme ümber vaadata. Riigihangete seadus on juba väga pikk ja ma ei näe vajadust uue seaduse järgi, pigem aitaks PPP tehinguid täiendavalt raamistada guideline või soovitustik, mis annaks juhiseid, kuidas olemasoleva õigusraamistiku sees hästi hakkama saada.

Kas Eestis on PPP projektidel ka mingisuguseid õiguslikke piiranguid?

Meie riigiõigus keelab tuumikfunktsioonide delegeerimise erasektorile. Näiteks ei saa riik rajada eravanglaid, kuigi see mujal maailmas kohati toimub. Seega teatud piirangud on ees. Kõike muud, mis ei ole tuumikfunktsioon, võiks põhimõtteliselt lahendada ka averustehingutega, ületamatuid õiguslikke takistusi ei ole, see on puhtalt otstarbekuse küsimus .

Kas Eesti võiks mõnest välisriigist erasektori koostöö osas eeskuju võtta?

Kui käia välismaal tutvumas, mis projekte on võimalik erasektoriga koostöös teha, siis võib päris häid ideid saada. Kasvõi Leedus, kus on näiteks päris palju sadamaid ja ka sildu antud kontsessiooniga ära erasektorile. Erasektoril on võib-olla pakkuda natuke innovaatilisemaid lahendusi mingi probleemi lahendamiseks, aga see nõuab oluliselt kastist välja mõtlemist, mis on kindlasti keeruline.
Meie riik muidugi on aastaid olnud riigikapitalismi kursil. Riik tahab ise osutada teenuseid, mitte tellida erasektorilt, ja selle peamiseks argumendiks ongi PPPde liiga kallis hind. Kui hind ei oleks enam kõige olulisem argument, võiks vaadata ka kvaliteeti, mis selle hinna eest vastu saab. Kui riik saaks samal ajal tegeleda muude oluliste ülesannetega, siis võib-olla on PPP kallimat hinda väärt.

Millised võiksid teie arvates lähitulevikus olla Eesti suuremad averusprojektid?

Ma ei teagi, kuivõrd teostatav see oleks, aga on räägitud Tallinna rongiringteest. Praegu me ei saa ju sõita rongiga lääneliinilt näiteks Peetrisse. Kui Tallinna ringteele saaks luua rongiühenduse, siis võib-olla oleks seda võimalik teha PPP projektina. Samamoodi on räägitud ka trammiteede ühendamisest, mille abil luua trammiühendus Viimsini välja. Tallinna linnal on ka juba mitmeid kogemusi ja on võib-olla ka tänu sellele altim uusi projekte läbi viima.